Questions diverses (Résonance n°150 - Mai 2019)

Réponses qui viennent d’être apportées à différentes questions écrites ou orales.

1 - Cimetières privés 

Question écrite n° 07948 posée par M. Jean-Louis Masson (de la Moselle – NI) publiée dans le JO Sénat du 29/11/2018 – page 5976

M. Jean-Louis Masson attire l’attention de M. le ministre de l’Intérieur sur le fait que des particuliers peuvent créer un cimetière privé à condition de disposer d’une parcelle suffisamment étendue. Lorsque le plan local d’urbanisme ne comporte aucune disposition relative à la création d’un cimetière privé, il lui demande si le fait qu’une parcelle soit située en zone agricole ou en zone urbanisable peut faire obstacle à la création d’un cimetière privé. 

Réponse de Mme la ministre de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales publiée dans le JO Sénat du 18/04/2019 – page 2112

L’inhumation dans un cimetière communal est le principe général en matière de sépulture (CE, avis n° 289259 du 17 septembre 1964), les inhumations restent cependant possibles dans les cimetières privés existants, mais exclusivement dans la limite des places disponibles (CE, 13 mai 1964, Demoiselle Eberstack). Il n’est en revanche plus possible de créer de nouveaux cimetières privés (CA d’Aix, 1er février 1971, association cultuelle israélite de Marseille). En outre, la présence de plusieurs sépultures anciennes sur une propriété particulière n’est pas un motif qui permette à lui seul de retenir le qualificatif de "cimetière privé" (CAA de Marseille, 26 septembre 2016, n° 15MA02761).

Ainsi, quelles que soient les règles d’urbanisme de la commune ou de l’Établissement Public de Coopération Intercommunale (EPCI), aucun cimetière privé ne pourra être créé. Au regard du droit funéraire, on assimilera les sépultures situées en terrain privé comme des inhumations autorisées de façon individuelle et post mortem par le préfet, conformément aux dispositions de l’art. L. 2223-9 du Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT) : "Toute personne peut être enterrée sur une propriété particulière, pourvu que cette propriété soit hors de l’enceinte des villes et des bourgs et à la distance prescrite et avec une autorisation préfectorale." Cette autorisation est délivrée "[…] sur attestation que les formalités prescrites par l’art. R. 2213-17 et par les articles 78 et suivants du Code civil ont été accomplies et après avis d’un hydrogéologue agréé" (art. R. 2213-32 du CGCT).

La distance prescrite est de 35 mètres, l’inhumation ne pouvant avoir lieu en dessous de cette limite que si la commune considérée n’a pas le caractère de "ville" ou de "bourg" (CE, 21 janvier 1987, Risterucci n° 56133). L’intervention d’un hydrogéologue agréé en matière d’hygiène publique permet en outre d’apprécier l’aptitude des terrains à recevoir des inhumations et de prévenir les conséquences de tout risque potentiel de pollution que les inhumations peuvent créer. Par ailleurs, la décision du préfet d’autoriser une inhumation en terrain privé prend également en compte l’existence de projets d’opérations d’utilité publique dont le terrain privé fait éventuellement objet, notamment en raison des documents d’urbanisme couvrant le territoire, et qui pourraient justifier une expropriation à plus ou moins longue échéance.

En revanche, la délivrance de l’autorisation préfectorale n’est pas directement liée au zonage des documents d’urbanisme, tels que prévus par le Plan Local d’Urbanisme (PLU). Ainsi le juge administratif distingue-t-il le contentieux des autorisations d’urbanisme (CCA de Marseille, 9 juillet 2007, n° 04MA01975) de celui relatif aux dispositions relatives aux autorisations d’inhumer en terrain privé (CE, 21 janvier 1987, Risterucci, n° 56133). Sauf à refuser une inhumation sur le fondement de considérations d’ordre public (CAA de Marseille, 3 octobre 2002, n° 98MA2019), une fois les formalités prévues par la réglementation accomplies et l’autorisation préfectorale délivrée, l’inhumation en terrain privée est donc réputée régulière.

2 - Frais d’inhumation imposés à certaines mairies

Question écrite n° 08005 posée par Mme Jocelyne Guidez (de l’Essonne – UC) publiée dans le JO Sénat du 06/12/2018 – page 6110

Mme Jocelyne Guidez attire l’attention de Mme la ministre de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales sur les frais d’inhumation imposés à certaines mairies. En effet, une commune ayant sur son territoire un hôpital peut se voir attribuer la prise en charge financière de l’inhumation d’une personne décédée, lorsque la famille ne se manifeste pas ou lorsqu’elle n’en a plus. À titre d’exemple, une commune de l’Essonne a dû prendre en charge cinq décès sur une année. Surtout, il convient de préciser que, dans certains cas, celles-ci n’arrivent pas toujours à être remboursées des frais pouvant atteindre 4 000 €.

Par ailleurs, cette situation génère un travail administratif supplémentaire pour les collectivités territoriales, qui doivent, soit procéder aux recherches de l’adresse du défunt, soit prendre contact avec le centre communal d’action sociale où est établie sa résidence habituelle. En conséquence, elle lui demande quelle mesure le Gouvernement pourrait entreprendre pour éviter de faire peser sur certaines mairies une responsabilité qui ne relève pas, par nature, de leur champ d’action. 

Réponse de Mme la ministre de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales publiée dans le JO Sénat du 18/04/2019 – page 2113

L’art. L. 2213-7 du CGCT donne compétence au maire ou, à défaut, au représentant de l’État dans le département, pour pourvoir d’urgence à ce que toute personne décédée soit inhumée décemment, sans distinction de culte ni de croyance. Aux termes de l’art. L. 2223-27 du même Code, "le service est gratuit pour les personnes dépourvues de ressources suffisantes. Lorsque la mission de service public définie à l’art. L. 2223-19 (c’est-à-dire le service des pompes funèbres) n’est pas assurée par la commune, celle-ci prend en charge les frais d’obsèques de ces personnes". Il résulte de l’application combinée de ces dispositions qu’il revient bien aux communes de prendre en charge les frais liés aux obsèques des personnes dépourvues de ressources suffisantes. Cela fait donc partie intégrante des charges et responsabilités qui leur reviennent au titre de leurs compétences propres.

À noter qu’en cas de délégation de service public portant sur le service extérieur des pompes funèbres, le délégataire couvre les coûts résultant de l’inhumation des personnes indigentes décédées sur le territoire. Le caractère d’indigence n’est cependant pas systématiquement retenu : il convient d’apprécier au cas par cas si le défunt est effectivement sans actif successoral et dépourvu de créanciers alimentaires ou de conjoint survivant. En effet, le principe demeure que la famille du défunt doit pourvoir aux funérailles et prendre en charge les frais liés aux obsèques, même si les héritiers renoncent à la succession (1re chambre civile de la Cour de cassation, 14 mai 1992).

Certaines situations nécessitent cependant que la commune prenne en charge les frais en premier lieu (par exemple en cas d’urgence). Elle a alors par la suite la possibilité de se retourner contre les ayants droit pour recouvrer tout ou partie des frais engagés, ou se rembourser sur le patrimoine du défunt au titre de son droit à percevoir l’impôt. Si le patrimoine peut couvrir les frais d’obsèques, il n’y aura pas indigence, et la succession sera tenue au paiement des frais (art. 806 du Code civil).
Par ailleurs, l’art. L. 2223-27 du CGCT précise que la commune "choisit l’organisme qui assurera ces obsèques". Conformément à l’art. L. 2223-21-1 du même Code modifié par la loi n° 2015-177 du 16 février 2015 relative à la modernisation et à la simplification du droit et des procédures dans les domaines de la justice et des affaires intérieures, les opérateurs de pompes funèbres doivent déposer des devis-types chiffrés présentant les prestations qu’ils fournissent. Ces devis doivent être déposés "dans chaque département où elles ont leur siège social ou un établissement secondaire, auprès des communes où ceux-ci sont situés, ainsi qu’auprès de celles de plus de 5 000 habitants".

Même en cas d’urgence, les communes disposent donc des documents leur permettant d’effectuer une inhumation à un prix convenable dans des conditions décentes et respectueuses de la dignité de ces personnes. En tout état de cause, l’art. L. 2223-22 du CGCT donne compétence aux communes pour instituer des taxes sur les inhumations, les convois et les opérations de crémation réalisés sur leur territoire. Ces fonds permettent de financer les dépenses engagées pour l’inhumation des personnes dépourvues de ressources suffisantes. Le Gouvernement n’envisage donc pas de faire évoluer la réglementation en la matière.

3 - Contrôle du respect des dispositions légales en vigueur pour les contrats obsèques

Question écrite n° 08553 posée par M. Jean-Pierre Sueur (du Loiret – SOC) publiée dans le JO Sénat du 24/01/2019 – page 370

M. Jean-Pierre Sueur appelle l’attention de M. le ministre de l’Économie et des Finances sur le respect de la législation en vigueur relative aux contrats obsèques, suite aux réponses reçues à sa question écrite n° 07131 (Journal officiel du 27 décembre 2018, p. 6778) et à sa question orale n° 0465S. Il lui fait part de son étonnement devant le fait que, dans la réponse en séance plénière le 4 décembre 2018 apportée à sa question orale, qui portait sur les fraudes constatées concernant des contrats de prestation d’obsèques "packagés", le ministère a fait état de sa méconnaissance sur ce dossier en précisant que "les signalements ne sont pas connus [du ministère] de manière suffisamment précise pour qu’[il puisse] apporter une réponse technique à ce stade".

Or, dans une réponse à une question écrite portant sur le nécessaire respect de la liberté de choix d’un prestataire funéraire lors de la souscription d’un contrat obsèques, le ministère affirmait que "les corps de contrôle de l’État, à l’occasion des enquêtes qu’ils diligentent dans ce secteur, sont vigilants concernant la bonne information des souscripteurs. Ainsi, ils vérifient, au cas par cas, la conformité des méthodes de vente utilisées par les sociétés proposant des contrats obsèques, aux règles de protection des consommateurs, et le cas échéant prennent toute mesure appropriée pour que les opérateurs se mettent en conformité".

Il lui rappelle qu’il apparaît que des banques ou sociétés d’assurance continuent de proposer, massivement, des contrats packagés qui ne respectent pas strictement les termes de l’art. L. 2223-34-1 du CGCT en vertu duquel "toute clause d’un contrat prévoyant des prestations d’obsèques à l’avance sans que le contenu détaillé et personnalisé de ces prestations soit défini est réputée non écrite". Il apparaît aussi que certaines banques ou sociétés d’assurance usent de divers stratagèmes pour donner l’illusion que la loi est respectée quand bien même elle ne l’est pas, puisque les contrats souscrits ne sont pas effectivement assortis d’un descriptif qui doit être à la fois détaillé et personnalisé des obsèques envisagées. Il lui demande quelles mesures précises il compte prendre pour qu’il soit mis fin à ces pratiques strictement contraires à la loi, et que les contrevenants soient sanctionnés. 

Réponse de M. le ministre de l’Économie et des Finances publiée dans le JO Sénat du 25/04/2019 – page 2256

Les contrats d’assurance obsèques sont de deux types : les contrats en capital, qui permettent la prise en charge du financement des obsèques, sans dispositions concernant l’organisation de celles-ci, et les formules de prestations d’obsèques à l’avance, qui les prévoient spécifiquement. Ces contrats en prestations impliquent obligatoirement l’action conjointe d’un assureur et d’un opérateur funéraire. C’est le contrat de prestations funéraires qui doit contenir un descriptif détaillé et personnalisé des prestations pour être conforme aux dispositions de l’art. L. 2223-34-1 du CGCT. La loi prévoit également l’information des assurés sur la possibilité de changer de prestations, sans frais à fournitures ou prestations équivalentes, ou d’opérateur funéraire tout au long de la vie du contrat (art. L. 2223-35-1).

Les services de la Direction Générale de la Concurrence, de la Consommation et de la Répression des Fraudes (DGCCRF) réalisent des contrôles dans le secteur de l’assurance obsèques afin de vérifier notamment le respect par les professionnels des règles en matière d’information précontractuelle. Ainsi, en 2015, des contrôles ont été menés auprès des sièges sociaux des sociétés d’assurance, des mutuelles, des bancassureurs ainsi que des opérateurs funéraires, soit 213 établissements (112 opérateurs funéraires et 101 organismes financiers).

Les investigations ont porté notamment sur la conformité de la documentation commerciale, les clauses abusives, sur l’information du consommateur sur les prix et sur les prestations figurant dans les contrats qui financent et organisent les obsèques, lesquelles doivent être "détaillées" mais aussi "personnalisées", c’est-à-dire adaptées à la demande du client. À l’issue de ce contrôle, trente-huit établissements ont fait l’objet d’un avertissement, neuf d’une injonction administrative, deux d’un procès-verbal pénal et trois établissements d’un procès-verbal d’amende administrative, pour des infractions telles que le défaut d’information du consommateur ou des pratiques commerciales trompeuses.

Dans de rares cas, des contrats en prestations "standardisées" étaient proposés, sans possibilité pour le souscripteur de personnaliser les prestations. Les services de la DGCCRF ont réalisé de nouveaux contrôles en 2017, relatifs à l’information du consommateur auprès de 596 établissements funéraires. Plusieurs types d’entreprises funéraires ont été ciblés, notamment : des grandes entreprises, des établissements adhérents d’un réseau funéraire, des indépendants, des opérateurs du service public communal, des opérateurs de prestations funéraires ou gestionnaires de chambre funéraire, ou des établissements ayant fait l’objet d’une plainte de consommateur. Les sites Internet des opérateurs funéraires et quelques comparateurs d’obsèques ont aussi été contrôlés.

Les contrôles font état d’un taux d’anomalie de 66,9 %, en raison d’une information encore insuffisante : absence de documentation générale sur les prestations proposées, ou encore fourniture d’un devis non conforme à la réglementation. S’agissant des contrats obsèques les plus récents étudiés au cours de l’enquête, il apparaît que le montant du financement serait plus détaillé, plus précis et mieux évalué par le souscripteur et le prestataire funéraire. Les services ont ainsi dressé cinquante-deux procès-verbaux administratifs, 1 procès-verbal pénal, 129 injonctions, 263 avertissements et 3 rapports transmis au procureur de la République, concernant un opérateur non habilité qui commercialisait des contrats obsèques sans contrat d’assurance, et deux opérateurs non habilités. La DGCCRF a fait corriger les pratiques des professionnels, sanctionner les manquements, notamment les pratiques abusives ou trompeuses, et continue d’assurer un suivi régulier de ce secteur.

Source : Journal du Sénat

Résonance n°150 - Mai 2019