La crémation des personnes dépourvues de ressources suffisantes

La loi n° 2008-1350 du 19 décembre 2008 relative à la législation funéraire ajoute, par son article 20, un paragraphe à l’article L. 2223-27 du code général des collectivités territoriales (CGCT), imposant au maire de prendre en charge les funérailles des personnes dépourvues de ressources suffisantes. Ce nouvel alinéa prévoit que "Le maire fait procéder à la crémation du corps lorsque le défunt en a exprimé la volonté".

Après avoir examiné le contenu de cette nouveauté et sa légitimité, nous étudierons quelles sont les personnes dépourvues de ressources suffisantes, puis les moyens dont le maire dispose afin de réaliser cette crémation, les limites de l’engagement du maire, comment le maire est informé de cette volonté du défunt et enfin la destination possible des cendres.

1 - Nouveauté apportée par la loi

La loi du 19 décembre 2008 a modifié, par son article 20, l’article L. 2223-27 du CGCT, afin que le maire prenne en charge la crémation des personnes dépourvues de ressources suffisantes qui en ont manifesté la volonté.
L’article L. 2213-7 confie au maire le soin d’inhumer décemment et sans distinction de culte ni de croyance toute personne décédée. L’article L. 2223-27 du CGCT ajoute que le service extérieur des pompes funèbres (extérieur à l’église) est gratuit pour les personnes dépourvues de ressources suffisantes. Enfin, l’article L. 2223-29 du CGCT dispose que le service religieux à l’intérieur de l’église ou de la synagogue, délivré par les fabriques et consistoires, est gratuit pour les indigents.
Il n’existe pas de définition du service intérieur, mais les fabriques sont les assemblées de clercs et laïcs de religion catholique et les consistoires sont les assemblées analogues de religion protestante ou israélite. Ainsi, les plus anciennes religions de France sont concernées. On peut penser que les autres religions (islam, bouddhisme notamment) adoptent volontairement le même principe de solidarité.
Ces articles anciens ne prennent en compte que l’inhumation et le service religieux des funérailles, non la crémation. Cependant, le maire ne peut contrevenir aux volontés du défunt, sous peine des sanctions prévues par l’article 433-21-1 du code pénal (six mois d’emprisonnement et 7 500 euros d’amende). Le maire doit donc respecter les volontés du défunt, quand il les connaît et sous réserve qu’elles ne soient pas somptuaires.
La loi du 19 décembre 2008 vient donc imposer au maire de prendre en charge la crémation des personnes dépourvues de ressources suffisantes qui en ont manifesté la volonté, après qu’il a exécuté le service extérieur des pompes funèbres (fourniture du cercueil). Ces funérailles de personnes dépourvues de ressources suffisantes seront détaillées au point 5 .

2 - Définition de la personne dépourvue de ressources suffisantes

Il n’existe pas de définition nationale du manque de ressources suffisantes : le maire, en tant que président du centre communal d’action sociale, dispose d’informations sur les ressources et la situation de famille des personnes relevant de l’action sociale communale. Il apprécie à ce titre les ressources de l’intéressé, comme le précise le ministre de l’Intérieur au Journal officiel du Sénat en date du 27 mars 2008, p. 618, en réponse à la question écrite n° 02395 posée par M. Jean-Louis Masson sur les critères de ressources de ces personnes démunies.
Le maire peut choisir le revenu minimum d’insertion par exemple, ou se fonder sur l’article L. 35-1 du code des postes et télécommunications qui introduit le service universel des télécommunications. L’article R. 20-34 du même code donne ce droit au téléphone gratuit (pour réception des appels et appel des services d’urgence) aux titulaires de minima sociaux tels que le revenu minimum d’insertion, l’allocation adulte handicapé et l’allocation spécifique de solidarité.
Enfin bénéficient également de cette réduction téléphonique (majorée de quatre euros hors taxe par mois) certains invalides du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre. Ce sont les invalides de guerre cumulant les bénéfices des articles L. 16 et L. 18 de ce code et dont les invalidités supplémentaires sont évaluées à 10 % pour le calcul du complément de pension prévu à cet article L. 16, les aveugles de guerre bénéficiaires de cet article L. 18 ainsi que les aveugles de la Résistance bénéficiaires de l'article L. 189 de ce code.
Quelques actions disparates permettent des pistes de réflexion au maire confronté à ce problème. Ainsi le ministre de la Justice a mis en œuvre une circulaire sur l'indigence le 1er juillet 2001 afin d'aider les détenus dépourvus de produits d'hygiène corporelle et de vêtements : le seuil financier de l'indigence en prison est fixé à 45 € par mois, sur la base du pécule disponible les deux mois précédents. Ce critère pourrait être utilisé par le maire pour décider de l’indigence d’un pensionnaire dans une maison de retraite, une fois payée sa pension.
Les articles précédents ne s’imposent pas au maire, mais ils sont une base indicative de référence.

3 - Moyens mis à la disposition du maire pour se charger des funérailles et de la crémation des personnes dépourvues de ressources suffisantes

Le financement des funérailles d’indigent repose, conformément à la circulaire du ministre de l’Intérieur n° 97-211 du 12 décembre 1997 relative à la gestion des régies municipales de pompes funèbres, sur :
- les taxes de convois, d’inhumation et de crémation lorsque le crématorium est situé sur la commune. L’article L. 2331-3 du CGCT attribue ces recettes fiscales à la section de fonctionnement de la collectivité locale ;
- une partie du produit des concessions funéraires. L’article L. 2331-2 du CGCT permet au conseil municipal d’attribuer ces recettes non fiscales à la section de fonctionnement. Il lui revient de décider du pourcentage attribué ;
- le droit de séjour au caveau provisoire ou en dépositoire ;
- la vente des monuments récupérés sur les concessions arrivées à échéance ou abandonnées (circulaire n° 93-28 du 28 janvier 1993).
Le conseil municipal peut, conformément à l'article L. 2331-2 du CGCT et au décret n° 95-562 du 6 mai 1995 relatif aux centres communaux d'action sociale, attribuer une partie du montant des concessions de cimetière au centre communal d'action sociale (pour éventuellement financer les obsèques d'indigents). L'instruction de la comptabilité publique n° 78-MO du 27 septembre 2000 relative à la répartition du produit des concessions de cimetière confirme qu'une partie ou la totalité du montant des concessions peut être attribuée au centre communal, sous réserve de la délibération du conseil municipal.
Le conseil municipal décide du montant d’une ou plusieurs de ces taxes et redevances. Ces recettes permettent au maire de la commune du lieu de décès de financer les funérailles des personnes dépourvues de ressources suffisantes et de leur donner une sépulture, conformément à l’article L. 2223-3 du CGCT.
Désormais, le maire doit financer la crémation des personnes démunies qui en ont manifesté la volonté. Avant d’examiner les façons d’exprimer cette volonté, posons les limites de l’intervention du maire car une personne ne peut vouloir que ses cendres soient répandues sur l’Himalaya, par exemple, sans en avoir assuré le financement.

4 - Limites des engagements du maire

Le maire doit, conformément à l’article L. 2213-7 du CGCT, inhumer, ou crématiser depuis la loi du 19 décembre 2008, toute personne, décemment et sans distinction de culte ni de croyance, sauf volonté du défunt.
Toutefois, cette obligation de financement des obsèques ne vaut que pour les dépenses obligatoires et non pour les dépenses somptuaires. L'arrêté du 19 janvier 1994 définit quelles sont les dépenses obligatoires en fonction des circonstances du décès, lesquelles sont détaillées au point 5, relatif aux funérailles de tout défunt.
La famille, théoriquement, ne peut financer des éléments somptuaires des funérailles sans avoir préalablement remboursé au maire les dépenses obligatoires fixées par la circulaire du 18 février 1985 relative au modèle de contrat de concession : pas question de mettre des poignées en or (dépense non obligatoire et somptuaire) sans avoir auparavant payé le cercueil en sapin avec sa garniture et ses poignées en métal (dépense obligatoire).
Mais quel est le coût normal des obsèques ? Jusqu'à quel montant le maire est-il tenu de respecter les volontés du défunt ? Aucune précision n'est apportée par le CGCT.
L’arrêté du ministre du Travail et de la Sécurité sociale, en date du 20 février 1952, relatif au maximum des frais funéraires en matière d’accidents du travail, donnait le niveau maximal des dépenses funéraires remboursées par l’employeur en cas d’accident du travail. Il fixait donc le montant des dépenses considérées comme somptuaires qui rendaient obligatoire le paiement du complément des funérailles par les enfants ou les père et mère (cf. point 6) : c'est le 1/24e du montant maximum de la rémunération annuelle retenue pour le calcul des cotisations de la sécurité sociale. Ce montant était censé payer des funérailles de président-directeur général.
Le montant annuel de rémunération retenu par la sécurité sociale étant de 34 308 € par an en 2009, il s'ensuit qu'au-delà de 1 429 € ces funérailles étaient considérées comme ayant un caractère somptuaire.
Il est rappelé que la sécurité sociale verse à la famille de tout salarié décédé un capital de trois mois de salaire (un an pour les fonctionnaires). En choisissant le 1/6e des trois mois de salaire (c'est-à-dire le 1/24e du revenu annuel) comme seuil de somptuosité, le directeur de la sécurité sociale fait, me semble-t-il, deux extrapolations : il considère d'une part que la famille consacre 1/6e des trois mois de salaire aux obsèques, le reste servant à financer les frais courants (loyer, chauffage, nourriture, etc.). D'autre part, il considère que les dépenses sont somptuaires au-delà de 1/6e du seuil retenu par la sécurité sociale pour ses cotisations, qui est un seuil éminemment administratif. En dépit de ces imperfections, c'est cependant la seule valeur réglementaire connue.
Au-delà de 1 429 €, les funérailles étaient donc considérées comme somptuaires et les enfants devaient prendre en charge l'ensemble des dépenses funéraires de l'indigent. Entre le coût réel des obsèques d'indigent pris en charge par la commune et le montant de 1 429 €, les enfants pouvaient financer librement des dépenses accessoires des funérailles.
Cet arrêté n’a plus de validité puisque la sécurité sociale rembourse désormais trois mois de salaire au salarié et un an au fonctionnaire. Toutefois, cet arrêté, qui ne s'impose pas au maire, est le seul texte apportant une indication : tout maire peut donc considérer cette valeur comme seuil de dépenses funéraires maximales au-delà duquel les familles doivent prendre en charge les obsèques, l'indigence ne pouvant plus s'appliquer. Bien entendu, les familles sont dans ce cas elles aussi dépourvues de ressources suffisantes car les familles ont obligation de pourvoir aux funérailles dans le cadre du code civil, comme on le verra au point "6 – Obligations de la famille".
Le maire peut aussi retenir comme seuil de somptuosité le coût moyen des funérailles en France qui s’élevait en décembre 2008 à 3 900 €, hors marbrerie, lors du vote de la loi du 19 décembre 2008.
Pour des funérailles en dessous de la valeur limite choisie par le maire, les familles complètent à leur convenance (fleurs, plaque funéraire, etc.) les dispositions obligatoires prises par le maire.
À l'époque du monopole, le certificat d'indigence était remis à la famille pour faire valoir ses droits à la gratuité des obsèques auprès de l'entreprise de pompes funèbres détentrice du monopole. Désormais, cette disposition non abrogée de la circulaire du 18 février 1985 relative au modèle de contrat de concession est indispensable aux familles indigentes organisant les funérailles avec paiement par le maire, car celui-ci doit respecter la volonté du défunt représentée par la famille (art. 433-21-1 du code pénal).
Dorénavant, le certificat de personne dépourvue de ressources suffisantes sera remis à l'entreprise de pompes funèbres pour attester que le maire paiera les dépenses obligatoires des funérailles, la famille pouvant compléter ce montant par des dépenses accessoires. Il signifie à l'entreprise que le dépassement somptuaire des funérailles (plus de 1 429 € par exemple) doit être déclaré au maire pour que celui-ci demande à la famille le remboursement des frais engagés par lui à tort. À la suite de cette information, le maire peut exercer un recours pour le remboursement des frais engagés, soit sur la succession, soit contre la famille, dans les conditions habituelles de remboursement des prestations sociales indues.
Une association des amis d'un défunt indigent a le droit d'ériger un monument sur sa sépulture, sans financer préalablement les obsèques, puisque l'article 205 du code civil s'applique uniquement aux enfants du défunt et non à une association.

5 - Funérailles de la personne dépourvue de ressources suffisantes

Soucieux des finances communales, le maire se charge des funérailles de la personne défunte, en payant au prix minimum les dépenses obligatoires, qui sont fixées par l’article R. 2223-29 du CGCT et répétées dans la circulaire n° 95-265 du 27 octobre 1995 : ce sont le cercueil, avec ses poignées et sa cuvette étanche, ainsi que les opérations d’inhumation ou de crémation.
Il doit donc financer un corbillard avec quatre porteurs pour emmener le corps, depuis la chambre funéraire (en cas de décès sur la voie publique) ou le lieu de dépôt du corps, jusqu'au cimetière ou au crématorium. Ces porteurs devront porter leur tenue cérémoniale et non un bleu de travail, car le devoir de décence supplée au silence des textes.
Pourtant ce souci d’économie ne doit pas conduire le maire à faire les choses a minima : même si le cercueil en carton est agréé par le ministère de la Santé pour le libre choix des familles, un cercueil en bois est beaucoup plus symbolique pour une faible différence de coût.
De même, bien que ce ne soit pas une obligation réglementaire, le cercueil devrait porter une plaque avec le nom du défunt, s’il est connu, et sa date de décès, afin que ses funérailles soient identiques à celles des défunts des familles. Il ne devrait pas moralement exister de différence entre le traitement du décès d’un indigent et celui d’un défunt entouré de sa famille. Le maire doit donc moralement instituer une cérémonie avec une prière ou un instant de recueillement devant cet être humain.
En effet, la cérémonie est capitale puisque tout être humain a droit à une prière ou à un recueillement, ce qui fait la distinction entre l’homme et l’animal. Ainsi, les services funéraires de la ville de Paris organisent un recueillement au cimetière avec des membres du collectif "Les morts de la rue". De plus, la ville de Paris a mis en place des funérailles à tarif réduit (moins de 300 euros) pour les familles démunies.

6 - Obligations de la famille

Le maire peut financer ces funérailles dans un premier temps, étant donné que l’inhumation ou la crémation doit avoir lieu dans un délai de six jours à compter du décès, non compris les dimanches et jours fériés (art. R. 2213-33 et R. 2213-35 du CGCT), ou en demander directement le paiement à la famille.
En effet, les père et mère, les enfants ainsi que les époux et épouses non divorcés, ont un devoir alimentaire les uns envers les autres, en application des articles 205 et 206 du code civil (réponse à la question écrite n° 3590, JO Sénat, 28 décembre 1989, p 2189). La Cour de cassation, dans son arrêt du 14 mai 1992 relatif au pourvoi n° 90-18.967, a reconnu que les frais funéraires faisaient partie de l’obligation alimentaire, dans la proportion des ressources de la famille.
L’article 806 du code civil complète ces dispositions en ajoutant que la personne qui renonce à une succession est tout de même tenue au paiement des funérailles dans la limite de ses moyens.
Si la famille refuse ce paiement, le maire qui a commandité les funérailles doit en premier lieu payer la facture de l’opérateur funéraire. Ensuite, il peut demander à la Justice le remboursement par la famille des frais qu’il a engagés (question écrite n° 3590, journal Officiel du Sénat, 28 décembre 1989, p. 2189) ou financer l’opération par le centre municipal d’aide sociale s’il reconnaît la famille comme dépourvue de ressources suffisantes.

7 - Comment le défunt informe le maire de ses dernières volontés

Aucun moyen d’information du maire sur la volonté du défunt n’est indiqué dans la loi. Cela signifie que les moyens habituels de connaissance de la volonté du défunt seront appliqués.
Le défunt peut avoir rédigé un testament ou porter sur lui un papier indiquant quelles sont ses dernières volontés.
Le défunt peut avoir parlé de ses volontés à ses amis ou à l’assistante sociale avec laquelle il était en relation.
Il n’est pas nécessaire que le défunt ait envoyé un courrier au maire puisqu’il n’est pas prévu de livret de recueil des volontés, ni non plus d’échange d’informations entre les maires car le décès peut se produire sur une autre commune que le lieu habituel de vie.
Avant de procéder à l’inhumation, qui reste l’obligation du maire en l’absence de volonté du défunt, le maire ou ses services interrogeront les relations du défunt sur ses dernières volontés.

8 - Cas de l’absence de volonté

En l’absence de signification de volonté du défunt, le maire ne peut faire procéder à une crémation, celle-ci ne s’appliquant qu’aux défunts qui en ont manifesté la volonté. Comme le maire dispose de son cimetière avec des terrains communs, il procédera à une inhumation en terrain commun.
Comme l’inhumation en terrain commun est d’une durée minimale de cinq ans, si la famille ou des amis retrouvés se manifestent dans ce délai, les restes mortels pourront leur être rendus ou il pourra être pratiqué une crémation.
Après la reprise du terrain commun, le maire disposera les ossements dans une boîte à ossements dans l’ossuaire, puisque la personne n’aura pas manifesté sa volonté d’être crématisée.

9 - Devenir des cendres

La loi est muette sur le devenir des cendres. Toutefois, la volonté du défunt est respectée dans la limite du budget alloué au maire.
Le maire n’est pas tenu de mettre à la disposition du défunt une case de columbarium puisque cette concession est appliquée moyennant le versement d’un capital, l’absence de capital entraînant l’absence de columbarium, sauf dans le cas où les amis du défunt se cotisent.
Le plus souvent, les cendres seront dispersées sur le lieu prévu à cet effet dans le cimetière de la commune du lieu de décès ou celui de la commune de crémation. À défaut, tout cimetière disposant d'un site cinéraire, tel qu'il est prévu à l'article R. 2213-39 du CGCT (circulaire du 19 février 2008).
Il serait bon que ce budget figure dans le règlement de cimetière, afin que chacun sache ce qui est prévu pour les personnes dépourvues de ressources suffisantes. Ainsi, des amis peuvent se cotiser pour offrir une case de columbarium au défunt dépourvu de ressources suffisantes.

10 - Conclusion

L’article L. 2223-15 du CGCT indique que les concessions sont attribuées moyennant le paiement d’un capital et fixe ainsi des limites à la volonté du défunt.
En revanche, dans le cas des personnes dépourvues de ressources suffisantes, aucune limite n’est fixée au maire pour respecter cette volonté. Il importe par conséquent que le décret d’application de la loi précise le seuil de somptuosité qui impose à la famille de prendre en charge les obsèques de la personne dépourvue de ressources suffisantes.

La jurisprudence viendra donc indiquer jusqu’où le maire est tenu d’appliquer les volontés du défunt. La personne démunie décédée a pu en effet désirer que ses cendres soient dispersées dans le cimetière d’une commune à laquelle il était lié par des liens sentimentaux forts. Mais le financement de ces volontés repose sur les impôts imposés aux autres usagers du cimetière.
À mon avis, seule la décence doit être respectée et indique la limite de cette volonté du défunt. Il est donc important que les textes d’application de la loi précisent les limites des obligations du maire, sinon la jurisprudence s’en chargera. L’avenir dira si le culte du souvenir entraîne plus d’obligations pour le maire.

Claude Bouriot